協(xié)警主要是干什么的

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論我國(guó)輔助警力制度

狹義上的輔助警力，是指直接協(xié)助國(guó)家在編警察履行各種職能的輔助力量。輔助警力制度在西方普遍存在。使用輔助警力可以緩解在編警力不足、節(jié)約行政成本。我國(guó)輔助警力制度目前存在體制不夠順暢、經(jīng)費(fèi)難以保證、人員素質(zhì)偏低等問(wèn)題。杭州市公安局推出的“協(xié)警”模式，為改良我國(guó)輔助警力制度提供了一種新的思路。

$e輔助警力,治安聯(lián)防隊(duì)，協(xié)警制度

$f為應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的治安形勢(shì)的挑戰(zhàn)，公安機(jī)關(guān)首先要解決警力資源匱乏的問(wèn)題。然而，增加在編警力，必須以地方雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為后盾。沒(méi)有財(cái)力保證，增加編制就成了一句空話。另外，邵便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盲目增加在編警力也非經(jīng)濟(jì)之舉。明智的做法是：改良我國(guó)現(xiàn)有的輔助警力制度，充分發(fā)揮輔助警力資源的效能。

我國(guó)傳統(tǒng)輔助警力——治安聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，在維護(hù)社會(huì)治安、打擊違法犯罪方面，可謂功不可沒(méi)。然而，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，這種輔警模式已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，同時(shí)，體制上鉤落后也導(dǎo)致隊(duì)伍素質(zhì)上的問(wèn)題。改良現(xiàn)行的治安聯(lián)防隊(duì)（工縱隊(duì)）體制，創(chuàng)設(shè)新型輛警隊(duì)伍，已為形勢(shì)所需。

一、輔助警力的概念及有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）的輔助各力制度

（一）輔助警力的概念

關(guān)于輔助警力，中外均沒(méi)有統(tǒng)一的名稱或定義。廣義上，輔助警力是指在編警力以外的所有警察輔助力量。在西方，輔助警力的概念與私人警察類同。它們主要有特別警察、私人保安公司。警察承包制等形式?！?〕（P171）在我國(guó)、廣義上的輔助警力是指各類社會(huì)治安防范組織，即“在基層政府領(lǐng)導(dǎo)下，由居（村）民委員會(huì)或單位組建的治安聯(lián)防隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、護(hù)街隊(duì)、護(hù)村隊(duì)、護(hù)校隊(duì)、工人糾察隊(duì)等不同形式和稱謂的群眾性防范組織”?！?〕它們“接受當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的指導(dǎo)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安、”〔3」狹義上的輔助警力是指直接協(xié)助國(guó)家在編警察履行各項(xiàng)職能的輔助力量。英國(guó)的文職警察、特別公安員，我國(guó)的治安聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)），都屬狹義上的輔助警力。

在地位上，輔助警力的成員一般不擁有國(guó)家公務(wù)員身份；在權(quán)限上，他們也不具有任何形式的執(zhí)法權(quán)（包括行政權(quán)與司法權(quán)）；在功能上，輔助警力主要是彌補(bǔ)在編警力之不足，只起輔助作用。

（二）有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）的輔助警力制度

在法國(guó)，輔助警力主要有兩種模式：一種叫輔助警察（police auxiliaire），其前身是法國(guó)輔助憲兵（gengarmeires auXilisire）。輔助警察實(shí)行現(xiàn)役制，其成員由內(nèi)政部有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家警察的品質(zhì)和體質(zhì)條件，從應(yīng)征入伍的青年中挑選，并需在警察院校接受法律、職業(yè)守則以及體能和射擊等教育與培訓(xùn)。培訓(xùn)結(jié)束以后，他們被分配到巴黎治安總局。城市警察中、動(dòng)局、邊防警察中心局及治安隊(duì)等機(jī)構(gòu)，進(jìn)行為期10個(gè)月的工作。輔助警察全部著裝，制式與國(guó)家曾家相同，但沒(méi)有警銜標(biāo)志。在權(quán)限方面，他們不具有刑事司法和治安行政管理的職權(quán)，只是作為一種補(bǔ)充的角色協(xié)助國(guó)家警察履行各種職能。在職能上，他們主要從事維護(hù)道路交通秩序、社區(qū)治安管理、公共場(chǎng)所治安巡邏以及在警察局值班或某些技術(shù)性的工作；在待遇上，他們按國(guó)家警察條令的總體性規(guī)定執(zhí)行；在出路上，對(duì)于不能勝任工作的輔助警察，按照不適合服兵役的規(guī)定處理。如果在工作期滿后仍想繼續(xù)從事國(guó)家警察工作，可以參加招募國(guó)家警察的考試。另一種形式的輔助警力是指不占國(guó)家警察編制的行政人員、專業(yè)技術(shù)人員及其他服務(wù)人員。為充分發(fā)揮所有在編警察的作用，避免因一線職能部門的警察從事可由一般人員完成的事務(wù)性工作而無(wú)端浪費(fèi)警力。法國(guó)國(guó)家警察機(jī)構(gòu)利用合同雇員的方式，招募了近萬(wàn)名辦公室雇員在各個(gè)機(jī)構(gòu)中從事行政事務(wù)性工作。由于警察工作的專業(yè)性和特殊性，國(guó)家警察部門要求這些輔助人員必須嚴(yán)格遵守有關(guān)保密制度。近年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用和辦公設(shè)備的現(xiàn)代化，國(guó)家警察需要大量的專業(yè)技術(shù)人員參與日常的警務(wù)工作。因而，目前法國(guó)國(guó)家警察中的專業(yè)技術(shù)人員除部分屬于正式編制外，也有從社會(huì)上聘用的。

在英國(guó)，輔助警力有私人安全公司、特別警察隊(duì)、文職警察、警察承包制（contracting out）以及公民志愿警察（特別公安員）等。英國(guó)特別警察隊(duì)有26種之多，它們是地方當(dāng)局雇傭的輔助警察。特別警察隊(duì)的規(guī)模不一，組織各異，但都只對(duì)市政當(dāng)局負(fù)責(zé)、不受內(nèi)政部與地方警察署的制約。國(guó)防部警察、交通運(yùn)輸警察、倫敦港口警察都屬特別警察隊(duì)。特別警察隊(duì)具有一定的行政執(zhí)法權(quán)限，在管轄范圍內(nèi)可以處理一些輕微的治安案件，但遇到重大刑事案件時(shí)，必須把案件移交給正式警察。文職警察在英國(guó)可謂歷史悠久，它產(chǎn)生于建警初期。英國(guó)大量地增加文職警察源于審計(jì)委員會(huì)1988年的一項(xiàng)調(diào)查。該調(diào)查顯示：地方警局一方面聲稱警力不足，一方面又在大量地浪費(fèi)警力，一般著裝警察四分之一的時(shí)間從事行政事務(wù)性工作，而警長(zhǎng)和督察這一級(jí)警官平均有40％的工作時(shí)間用于瑣碎的行政事務(wù)。在刑偵部門，情況更為嚴(yán)重。因此，英國(guó)內(nèi)政部在同年下達(dá)的106號(hào)通告中，建議各管局多錄用文職人員從事文陵、行政和技術(shù)性工作，以使經(jīng)過(guò)嚴(yán)格正規(guī)化培訓(xùn)、擁有執(zhí)法權(quán)的在編警察從繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，去從事“真正的警察工作”。內(nèi)政部認(rèn)為，這樣做既可以節(jié)省警方開支，又可將解脫出來(lái)的警官充實(shí)基層，提高基層的警務(wù)效李。出警察承包制是正規(guī)警察部門采取合同的形式，雇人來(lái)承擔(dān)原本屬于正式警察的工作。他們主要從事社會(huì)服務(wù)性工作。此外，他們也從事一些警務(wù)工作，諸如車輛管理等，但在管理過(guò)程中，執(zhí)法權(quán)仍然掌握在正規(guī)警察手中。至于特別公安員，則純屬志愿組織。他們沒(méi)有工資，警察部門為他們提供的也只是“服務(wù)補(bǔ)償”。特別公安員在自然災(zāi)害、緊急狀態(tài)等突發(fā)性事件中作為警察的后備隊(duì)使用?！?〕（P156）

在我國(guó)香港特別行政區(qū)，有一支享譽(yù)國(guó)內(nèi)外的輔助警察隊(duì)伍。它成立于1914年，擁有悠久和光輝的歷史。香港輔助警察隊(duì)的工作主要是提供訓(xùn)練有素的后備人員，在應(yīng)對(duì)緊急事故時(shí)支援正規(guī)警察。香港輛警隊(duì)由社會(huì)各界的志愿人士組成。他們?cè)诮邮堋拜o助警察基本訓(xùn)練課程”的培訓(xùn)后，被派往各警區(qū)駐守。同時(shí)，為保證任務(wù)完成，輔警隊(duì)員每年還需完成“法定效率訓(xùn)練”。另外，香港輔警設(shè)有11組輔警警銜，輔警的薪金以小時(shí)或無(wú)計(jì)算?！?」

通過(guò)對(duì)有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）輔警制度的考察，我們可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：其一，輔警制度在西方普遍存在；其二，輔警的雇傭關(guān)系基本受公法或私法合同的調(diào)整，這種雇傭關(guān)系受法律保護(hù)，機(jī)制也較靈活；其三，輔警的定位都是在編警力的補(bǔ)充；第四，輸普普遍不具有執(zhí)法權(quán)限。

通過(guò)深入研究有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）的輔警制度，我們發(fā)現(xiàn)，它們與西方公務(wù)員制度中的行政輔助人員制度十分相似。在法國(guó)，國(guó)家行政人員劃分為公務(wù)員和非公務(wù)員的公職人員。在非公務(wù)員的公職人員中，有一種無(wú)正式職稱的輔助人員（les auxilia－ires），他們的地位、物質(zhì)保障與正式國(guó)家公務(wù)員有一定的差別、當(dāng)公務(wù)員不足而有大量的超額工作時(shí)，政府就雇傭這些人員處理行政事務(wù)。這種工作通常是暫時(shí)性的，但隨著行政部門公共事務(wù)大量增加，而政府又不愿意花大量的行政成本招募更多的正式公務(wù)員，輔助人員所擔(dān)任的很多職位便通常成為永久性質(zhì)。在這種情況下，改善輔助人員的地位與物質(zhì)待遇的呼聲開始高漲。二次世界大戰(zhàn)以后；政府以立法的形式保障了行政輔助人員的地位，使他們的待遇逐步接近正式公務(wù)員。而且，有些輔助人員已經(jīng)被吸納為公務(wù)員?！?」政府與行政輔助人員的雇傭關(guān)系多是由行政合同確定的，而行政合同則受公法支配。但在1984年法國(guó)松務(wù)員地位法》限制行政機(jī)關(guān)任意用行政合同關(guān)系任用輔助人員后，出現(xiàn)了用私法合同雇傭的行政輔助人員。這種雇傭關(guān)系相對(duì)靈活，行政成本也比較低廉。

二、輔助警力的作用

（一）使用輔助警力可以緩解在編警力不足

犯罪態(tài)勢(shì)與社會(huì)治安狀況決定警力的規(guī)模。經(jīng)驗(yàn)證明，面對(duì)來(lái)勢(shì)洶涌的犯罪浪潮時(shí)，警力資源就會(huì)顯得捉襟見肘。為迅速扭轉(zhuǎn)局面，有效提高對(duì)犯罪的預(yù)防與控制能力，西方國(guó)家在增加在編警力的同時(shí)，多采取大量增加輔助警力的辦法，緩解一線警力不足，同時(shí)又使大量在編警察從簡(jiǎn)單、繁雜的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，從事更為專業(yè)化的警務(wù)活動(dòng)，提高了警力資源的效能。

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年的經(jīng)濟(jì)總量以7％左右的速度增長(zhǎng)，這表明我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期。在加入WTO以后，城市化進(jìn)程將隨之加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也將進(jìn)一步向城市遷移，犯罪率必將維持上升勢(shì)頭、警力資源匾乏就會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)。如何解決這一問(wèn)題？筆者認(rèn)為，國(guó)外輸警制度給我們提供了很好的啟示。

（二）使用輔助警力可以節(jié)約行政成本

在西方國(guó)家，衡量警察效益有一個(gè)重要理論，即“錢財(cái)衡量?jī)r(jià)值論”（value for money）?！?〕（P151）該理論認(rèn)為：警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系。該理論成為驅(qū)動(dòng)警務(wù)工作改革的杠桿。西方國(guó)家著名的“警察私有化運(yùn)動(dòng)”正是這一理論的產(chǎn)物。

一般而言，在編警察都具有國(guó)家公務(wù)員身份，其地位及待遇受公法保護(hù)。在國(guó)外，正式在編警察的社會(huì)地位及待遇都很高，政府部門招募一名警察需要耗費(fèi)較大的行政成本。而通過(guò)行政合同或私法合同的形式雇傭一名輔助警察，則成本相對(duì)低廉。英國(guó)的特別公安員甚至沒(méi)有工資，警察部門為他們提供的只是象征性的“服務(wù)補(bǔ)償”。

按我國(guó)現(xiàn)行體制，公安經(jīng)費(fèi)受制于地方財(cái)政。近年來(lái)，各地為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，確保一方平安，幾乎是不惜血本地加大對(duì)公安工作的投入，但經(jīng)費(fèi)缺口仍較大，有些地方不只是辦案經(jīng)費(fèi)無(wú)法保證，甚至連警察的工資都難以支付。在這種情況下，警力不足問(wèn)題難以通過(guò)增加正式編制解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)公安機(jī)關(guān)的技人或許可以不計(jì)成本，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源作為一種稀缺的資源，需要在各個(gè)部門間進(jìn)行合理分配，比如基礎(chǔ)設(shè)施的投入，教育經(jīng)費(fèi)的支出，都需要耗費(fèi)大量的資源。所以，解決警力不足不能只靠大規(guī)模地增加在編警力。相反，選擇低成本高產(chǎn)出的輔助警力制度、倒是更為實(shí)際、更為經(jīng)濟(jì)的做法。

那么，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大量增加警力編制又是否合理呢？筆者以為也不合理。理由在于：?jiǎn)渭冊(cè)黾釉诰幘Σ环稀板X財(cái)衡量?jī)r(jià)值論”。首先，盲目增加警察編制，會(huì)導(dǎo)致公眾支付大量的稅款。其次，片面增編警力并非就能有效地遏制犯罪勢(shì)頭。英國(guó)片面地追求警力增編的教訓(xùn)，值得我們吸取。在20世紀(jì)70年代，英國(guó)進(jìn)行了“第三次警務(wù)革命”，大量增加了警力編制，使納稅人不堪重負(fù)，非但沒(méi)有有效地遏制犯罪，反而導(dǎo)致了警力與犯罪同步增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，使西方警學(xué)界開始認(rèn)識(shí)到單純?cè)黾泳幹?，并非是遏制犯罪的良策。為此，英?guó)德文郡警察局長(zhǎng)約瑜·安德遜提出了“無(wú)增長(zhǎng)改善論”?！?〕（P19）可以引證筆者觀點(diǎn)的另一個(gè)例子是：80年代美國(guó)政府針對(duì)公民中逃稅現(xiàn)象增多的問(wèn)題，曾考慮增加稅務(wù)人員。但這項(xiàng)計(jì)劃沒(méi)有在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)。理由是：新增加的稅收可能不足以支付新增稅務(wù)人員的工資。取代的方案是采取更加嚴(yán)格的緝稅措施。所以，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，解決警力不足也同樣應(yīng)注重警力資源的合理配置．而非單純?cè)黾泳幹啤?/p>

三、我國(guó)輔助各大制度的現(xiàn)狀與困惑

我國(guó)傳統(tǒng)輔助警力，即各種形式的社會(huì)治安防范組織，其歷史可謂久遠(yuǎn)。它們是我國(guó)公安機(jī)關(guān)倡導(dǎo)群眾路線的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人民群眾參與社會(huì)治安防范的熱情普遍較高，公安機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)社會(huì)群防群治力量用于治安防范的能力也較強(qiáng)。但如今公眾參與社會(huì)治安防范的熱情普遍低落，市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制又使公安機(jī)關(guān)在調(diào)控群防群治隊(duì)伍時(shí)指揮失靈。導(dǎo)致這一現(xiàn)象，筆者認(rèn)為主要有兩點(diǎn)原因：

一是人們價(jià)值觀的變化。人們以往的價(jià)值觀較為單一，對(duì)社會(huì)治安的關(guān)注度很高。而現(xiàn)在，人們的價(jià)值觀趨于多元化，他們對(duì)自身的治安需求大大增加，社會(huì)責(zé)任感卻相對(duì)弱化。二是我國(guó)傳統(tǒng)的輔助警力體制落后，機(jī)制不活。限于本文主題，筆者在此將重點(diǎn)揭示第二點(diǎn)原因。

（一）體制不夠順暢

治安聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）是我國(guó)主要的輔助警力。這支隊(duì)伍始建于20世紀(jì)70年代末80年代初，是公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的重要輔助力量和外圍組織，受當(dāng)?shù)鼗鶎诱途樱ù澹┟裎瘑T會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在治安防范業(yè)務(wù)上受公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。1993年5月，公安部在《關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)的通知》中明確指出：“治安聯(lián)防隊(duì)是群眾性的治安防范組織，是協(xié)助公安機(jī)關(guān)預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序的重要力量?！北局叭≈诿瘢弥诿瘛钡脑瓌t，這支隊(duì)伍的成員基本來(lái)自基層政府所轄的企事業(yè)單位。為便于管理和使用，公安機(jī)關(guān)要求隊(duì)員常駐公安基層，直接參與各項(xiàng)社會(huì)治安防范工作。

這種隊(duì)伍由政府組建、業(yè)務(wù)受公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)而人員的人事關(guān)系又隸屬于不同單位的體制存在較大的弊端、具體表現(xiàn)為：第一，聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）各自為政，沒(méi)有設(shè)立上級(jí)機(jī)構(gòu)，不利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，人員隸屬關(guān)系復(fù)雜，隊(duì)員缺乏歸屬感。第三，雇傭關(guān)系不明確，隊(duì)員合法權(quán)益難以保證。

（二）經(jīng)費(fèi)難以保證

聯(lián)防隊(duì)（工到隊(duì)）的出資方與使用方是分離的。隊(duì)員的人事關(guān)系、工資待遇，均隸屬于各單位，而人員的使用則由公安機(jī)關(guān)支配。公安機(jī)關(guān)沒(méi)有專門經(jīng)費(fèi)用于聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）建設(shè)。根據(jù)筆者的調(diào)查了解，聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）成員基本上來(lái)自于困難企業(yè)，生活待遇普遍較低。而公安機(jī)關(guān)不是贏利機(jī)構(gòu)，不可能拿出大量資金予以補(bǔ)貼，至多支付少量的值班費(fèi)、誤餐費(fèi)，或?qū)τ谠诠ぷ髦斜憩F(xiàn)突出、抓獲違法犯罪嫌疑人員的，給予一部分獎(jiǎng)勵(lì)，以起到激勵(lì)作用。一旦隊(duì)員所屬的企業(yè)破產(chǎn)、倒閉，隊(duì)員就會(huì)下崗，公安機(jī)關(guān)又無(wú)力承擔(dān)這些人員的工資支出，政府部門也沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)承擔(dān)聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致人員流失、人心渙散。此外，聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）員普遍從事風(fēng)險(xiǎn)性很高的工作，在執(zhí)勤中遭受犯罪分子襲擊和侵害的情況經(jīng)常發(fā)生。由于經(jīng)費(fèi)上的原因，他們基本上沒(méi)有購(gòu)買各種保險(xiǎn)，缺乏必要的社會(huì)保障。

（三）人員素質(zhì)偏低

公安部《關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)隊(duì)伍建設(shè)的通知》中對(duì)錄用治安聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）員條件的要求較高，而實(shí)際上，憑現(xiàn)有組建模式以及聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）員的地位及待遇，不可能吸引符合條件、素質(zhì)較好的人員加盟。換位思考一下，轄區(qū)各單位也不愿將素質(zhì)較好的人員選派到聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）。相反，一些素質(zhì)較差、年齡偏大、沒(méi)有什么技能的“下崗分離”人員最終成了聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）員。制度上的缺陷導(dǎo)致人員素質(zhì)的瑕疵?？梢灶A(yù)想，由這些人員建成的輔助警力根本無(wú)法保證任務(wù)的完成。甚至，有相當(dāng)數(shù)量的聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）員“狐假虎威”，以“公安員”自居，到處吃、拿、卡。要，違法亂紀(jì)。這些不良行為不僅嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)利，也損害了公安機(jī)關(guān)的整體形象。

四、我國(guó)輔助各力的前景與出路——“協(xié)警”制度的啟示

2001年1月1日，杭州市協(xié)警支隊(duì)宣告成立。協(xié)警支隊(duì)是一支由政府出資組建、公安機(jī)關(guān)管理使用的專業(yè)群防群治隊(duì)伍。這支規(guī)范化的輔助警力，徹底地解決了治安聯(lián)防隊(duì)的制度缺陷，保證了經(jīng)費(fèi)來(lái)源，調(diào)整了人員結(jié)構(gòu)，提高了隊(duì)員素質(zhì)。同時(shí)。也減輕了企業(yè)（出資企事業(yè)單位）的負(fù)擔(dān)，為下崗人員提供了再就業(yè)的渠道、協(xié)各制度的創(chuàng)建，為改良我國(guó)傳統(tǒng)的輔助警力體制，提供了一種新的思路、歸納起來(lái)，杭州的“協(xié)普”模式有以下優(yōu)勢(shì)：

（一）體制順暢，機(jī)制靈活

杭州市協(xié)警支隊(duì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)為財(cái)政補(bǔ)助性事業(yè)單位，由市、區(qū)分別按照有關(guān)規(guī)定辦理事業(yè)單位法人登記手續(xù)，但人員全部實(shí)行勞動(dòng)合同制，實(shí)行“定編不定人”的用人機(jī)制。這種模式與英國(guó)的警察承包制、法國(guó)私法合同雇傭的輔助警察十分類似。在管理體制上，協(xié)警來(lái)取“條塊結(jié)合，以塊為主”的模式、設(shè)立了支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)三級(jí)管理機(jī)構(gòu)。這種建制，使協(xié)各形成了一個(gè)統(tǒng)一的組織，改變了以往聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）各自為政的格局。為加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)警工作的指導(dǎo)，充分挖掘輔助警力資源，最大限度地將協(xié)警投入一線工作，各級(jí)公安機(jī)關(guān)均指定了一名分管領(lǐng)導(dǎo)管理協(xié)警工作，并確定帶班民警負(fù)責(zé)協(xié)警隊(duì)伍的日常管理。

（二）經(jīng)費(fèi)充足，待遇從優(yōu)

杭州市協(xié)召經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入市、區(qū)兩級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。市一級(jí)直屬大隊(duì)的經(jīng)費(fèi)由市級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，其余由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按照5：5的比例分別承擔(dān)。與傳統(tǒng)聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）相比，協(xié)警的待遇有明顯的提高。首先，收入穩(wěn)定。傳統(tǒng)聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）員工資待遇依靠原屬單位，收入不穩(wěn)定。一旦企業(yè)破產(chǎn)，就會(huì)失去收入保障。其次，納入了社會(huì)保障體系，職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)度降低。杭州市協(xié)警支隊(duì)在財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)中，專門劃出一塊為協(xié)警隊(duì)員購(gòu)買6種保險(xiǎn)，以解決協(xié)苦的后顧之憂。第三，引入激勵(lì)機(jī)制、工作出色、表現(xiàn)突出的協(xié)警隊(duì)員，還可獲得更多的報(bào)酬。協(xié)警支隊(duì)及下屬大隊(duì)、中隊(duì)都設(shè)立了“抓獲獎(jiǎng)”，依據(jù)嫌疑人員受處罰程度的不同，設(shè)不同的獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)。

（三）擇優(yōu)錄用，注重素質(zhì)

傳統(tǒng)聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）體制上的弊端導(dǎo)致隊(duì)員素質(zhì)不高。新型協(xié)警制度本著“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，采取逢進(jìn)必考、競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式錄用隊(duì)員，從制度上保證了人員的素質(zhì)。同時(shí)，為穩(wěn)定原來(lái)的聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)），順利完成新老交替，在同等條件下優(yōu)先錄用原來(lái)聯(lián)防（工糾）隊(duì)員中的骨干、下崗職工、部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員退伍軍人和有從事治安管理工作專長(zhǎng)的人員。

（四）定位明確，職權(quán)明晰

協(xié)警的定位是“輔助”警力，屬于專業(yè)的群防群治隊(duì)伍，不具有行政執(zhí)法權(quán)。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，雖然協(xié)警隊(duì)伍屬于財(cái)政補(bǔ)助性事業(yè)單位，但它不是一級(jí)授權(quán)執(zhí)法組織。協(xié)警必須在在編民警的帶領(lǐng)下開展各項(xiàng)工作。在涉及需依法定職權(quán)才能完成的任務(wù)時(shí)，只能由在編民警完成，協(xié)警僅起輔助作用。從法理上講，協(xié)警擁有的只是權(quán)利而非權(quán)力，此權(quán)利與一般公民所享有的沒(méi)有差別。在執(zhí)法權(quán)限的規(guī)定上，協(xié)警制度并沒(méi)有突破聯(lián)防隊(duì)（工糾隊(duì)）的規(guī)定。在職權(quán)方面，杭州市公安局專門制定了《杭州市協(xié)警支隊(duì)工作暫行規(guī)定》，明確了協(xié)警的職責(zé)，以利于協(xié)警開展各項(xiàng)工作。這些職責(zé)主要包括：第一，協(xié)助民警進(jìn)行治安防范工作。在民警帶領(lǐng)下，開展治安巡邏、“四防”工作檢查與宣傳、預(yù)防違法犯罪等。第二，協(xié)助民警參與公共治安秩序管理。比如協(xié)助民警進(jìn)行危險(xiǎn)物品管理，制止黃、賭、毒、娼等違法行為。第三，協(xié)助民警打擊各類違法犯罪活動(dòng)。協(xié)警隊(duì)員如發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑人員正在實(shí)施不法行為，可立即將其扭送至公安機(jī)關(guān)處理。另外，協(xié)警隊(duì)員可在民警的指導(dǎo)下，攜帶必要的防衛(wèi)器械，用于制服違法嫌疑人和實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)。第四、案發(fā)后，協(xié)譽(yù)應(yīng)及時(shí)保護(hù)好現(xiàn)場(chǎng)，并迅速通知公安機(jī)關(guān)。第五，為公眾提供各種救助和服務(wù)。比如協(xié)助公安機(jī)關(guān)為求助者提供良好的服務(wù)，積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)等.