公共管理的分析

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。1 、公共管理的主體是多元的，包括社會公共組織和社會其他組織兩大類。

2 、作為公共管理客體的社會公共事務表現(xiàn)不斷擴展的趨勢。

3 、公共管理的目的是推進社會整體協(xié)調發(fā)展和增進社會公共利益實現(xiàn)。

4 、公共管理的職能是調節(jié)和控制。

5 、公共管理體制和手段面臨創(chuàng)新的迫切任務。

（1）公共管理承認政府部門治理的正當性；

（2）公共管理強調政府對社會治理的主要責任；

（3）公共管理強調政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責任共負；

（4）公共管理強調多元價值

（5）公共管理強調政府績效的重要性

（6）公共管理既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法

（7）公共管理以公共福利和公共利益為目標

（8）公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者 公共管理以社會公共事務作為管理對象。社會公共事務的具體內(nèi)容分為公共資源和公共項目、社會問題等。

（ 一 ) 公共資源

1 、公共設施、產(chǎn)品。即特定社區(qū)所有人們都有可能享用和受益的物質性存在，且它們本身必須是勞動產(chǎn)品，如能源、城市道路、路燈、橋梁、交通標志等。

2 、公共信息資源。即一定社區(qū)的人們共同擁有和可能享用的各種精神產(chǎn)品，包括文化產(chǎn)品、科技成果、經(jīng)濟信息等等。

3 、人力資源。社會人力資源也就是一定社區(qū)的勞動力、人才方面所形成的社會資源，它是人的因素。在種種社會資源中，人力資源是最活躍和最寶貴的財富。

4 、自然資源。即一定社會賴以存在和發(fā)展的各種自然性物質條件，如礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源、森林資源等等。

（ 二 ) 公共項目

公共管理的主要任務集中于將有關的政策變成現(xiàn)實，這些政策通常是由公共管理機構根據(jù)社會問題的需要而制定出來的一系列行為準則。因此，政策還不是行為，僅僅是行為的指導原則，有時候也成為行為的標準。而把政策具體化的就是各種各樣的公共項目，公共項目是依據(jù)政策而采取的一系列行為及其過程。于是，公共項目成為公共管理中最直接的對象。

（ 三 ) 社會問題

在任何社會和任何時代，都要面臨著這樣或那樣需要重視和解決的問題，如公共交通、公共安全、公共設施等，這些就是社會問題。但是，社會問題又是多種多樣的，而且不斷得到解決的同時，又不斷發(fā)生新的問題，因此，公共管理不可能去解決所有社會問題。社會問題只有在屬于公共管理機構職責范圍內(nèi)、與其公共目的相符合的情況下，才成為公共管理的對象。盡管如此，公共管理面對的社會問題仍然是相當廣泛的，諸如文化、教育、福利、市政、公共衛(wèi)生、交通、能源、住宅、生活方式等等。自 20 世紀 80 年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。政府管理的運作發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮，被賦予不同的稱謂，如新右派、新治理、管理主義、企業(yè)型政府，以市場為基礎的公共行政等，但卻可被通稱為 “新公共管理 ”。

關于新公共管理問題，著名的公共管理專家胡德 (C.Hood ， 1991年，4—5） 曾歸納了新公共管理的七個要點：

1 、即時的專業(yè)管理。這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。

2 、標準明確與績效衡量。管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。

3 、強調產(chǎn)出控制。用項目與績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果甚于重視程序。

4 、轉向部門分權。打破公部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網(wǎng)絡型組織。

5 、轉向競爭機制。引進市場競爭機制，降低成本及提高服務品質。

6 、強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。

7 、強調資源的有效利用。

此外，法漢姆及霍頓 (Farnham and Horton ， 1996年 ， 259—260） 綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：

1 、采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目標及闡明政策議題時特別強調戰(zhàn)略管理所扮演的角色及作用。

2 、重新設計組織結構，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對服務的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位。

3 、改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利績效目標的實現(xiàn)。

4 、依據(jù)經(jīng)濟、效率、效能等標準來衡量組織成就；發(fā)展績效指標，使組織的成就能夠被加以比較和測量，并據(jù)此進一步提供信息來作為未來決策的參考。

5 、改變現(xiàn)行的政策，使公共組織能被傳統(tǒng)公共服務價值所支配的文化中，轉換成為 “ 新公共服務模式 ” ，強調與市場及企業(yè)價值相適合的文化。

6 、運用人力資源管理技術，其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個人主義的途徑，包括尋求動員員工的支持和承諾，來持續(xù)地進行結構與組織的變革。

7 、試圖建立一種彈性、回應性及學習的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客、消費者及市民的 “ 公共服務導向 ”（Public Service Orientation) ，公共服務不再由專業(yè)的供給者來支配，而是以回應人民真正的需求來提供公共服務。

8 、以契約關系 (Contractual Relationship) 來取代傳統(tǒng)的信托關系。

1、公共政策領域中的專業(yè)化管理。這意味著讓管理者管理，或如胡德所言“由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對此最為典型的合理解釋是“委以責任的前提是對行為責任進行明確的區(qū)分”。

2、績效的明確標準和測量。這需要確立目標并設定績效標準，其支持者在論證時提出“委以責任需要明確描述目標；提高效率需要牢牢盯住目標”。

3、格外重視產(chǎn)出控制。根據(jù)所測量的績效將資源分配到各個領域，因為“需要重視的是目標而非過程”。

4、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為“圍繞著產(chǎn)品組成的合作性單位”，它們的資金是獨立的，彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯(lián)系。“在公共部門的內(nèi)部與外部”，既可對這些單位進行管理又可以“獲得特定安排所帶來的效率上的優(yōu)勢”，其必要性證明了這種做法的合理性。

5、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。這包括了“訂閱合同條款以及公開招標程序”，其合理性則在于“競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在”。

6、對私營部門管理方式的重視。這包括“不再采用‘軍事化’的公共服務倫理觀”，在人員雇用及報酬等方面更具有彈性，這種轉變的合理性在于，“需要將私營部門‘經(jīng)證實有效的’管理手段轉到公共部門中加以運用”。

7、強調資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性。烽火獵頭將這看做是“壓縮直接成本，加強勞動紀律，對抗工會要求，降低使職工順從企業(yè)的成本。“對公共部門的資源需求進行檢查，少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

從總體上來看，新公共管理以自利人（self-interest）為假設，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強調經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調市場機能、強調大規(guī)模地使用企業(yè)管理的哲學與技術、強調顧客導向的行政風格。新公共管理畢竟代表著現(xiàn)實世界中人們不斷改進政府、實現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。它是否意味著意味著一個政府治理的典范時代的到來，現(xiàn)在下結論還為時過早。