復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院(復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院院長)

拜登難開新局

吳心伯

復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院院長、美國研究中心主任

2021年1月20日，年近八旬的拜登就任美國第46任總統(tǒng)。他面對的是空前嚴峻的局面：在國內(nèi)，大選引起的政治騷亂和對立史無前例，肆虐的新冠疫情奪去了40萬人的生命，導(dǎo)致自上世紀30年代以來最嚴重的經(jīng)濟衰退和高企的失業(yè)率，“黑人命貴”運動狂飆，種族沖突加劇；在國際上，特朗普奉行“美國優(yōu)先”使得盟友與美國離心離德，種種“退群”之舉令美國的國際信譽掃地，影響力空前低落。面對艱難時局，以富蘭克林·羅斯福為榜樣的拜登確定了雄心勃勃的執(zhí)政目標：在國內(nèi)，戰(zhàn)勝新冠疫情，復(fù)蘇經(jīng)濟，降低失業(yè)，尋求種族正義，推進移民改革，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和科技，重新激發(fā)美國活力；在國外，重新加入一系列國際機制，改善同盟關(guān)系，重振美國領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，一年下來，拜登政府步履維艱，進展有限，失誤不少，實現(xiàn)開創(chuàng)新局的愿景并不樂觀。

內(nèi)政步履維艱

執(zhí)政第一年，拜登政府在國內(nèi)議程上致力于通過三大法案，即《美國救助計劃》，《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》以及《重建更美好未來法案》。《美國救助計劃》主要開支包括應(yīng)對新冠疫情，為受疫情沖擊的美國家庭紓困，為小企業(yè)、州和地方政府等提供援助。《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》旨在為現(xiàn)有聯(lián)邦公共工程項目提供資金，同時在5年內(nèi)新增約5500億美元投資，用于修建道路、橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施，更新完善供水系統(tǒng)、電網(wǎng)和寬帶網(wǎng)絡(luò)等。這是拜登政府加強美國經(jīng)濟增長活力和韌性的重大措施。《重建更美好未來法案》法案是拜登經(jīng)濟議程的核心，內(nèi)容涵蓋多項與醫(yī)療保健、氣候變化、移民、教育、社會計劃及稅收改革等相關(guān)的條款。《美國救助計劃》和《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》先后獲得國會批準，而《重建更美好未來法案》雖在眾議院涉險過關(guān)，卻在參議院因民主黨議員曼欽的不支持而延宕至2022年。2022年是美國的中期選舉年，選舉政治考量增加了該法案通過的不確定性。

在具體施政領(lǐng)域，拜登遭遇不少挫折。在應(yīng)對新冠疫情方面，上任伊始，拜登就推出一項國家戰(zhàn)略，強化疫苗接種、檢測、隔離、佩戴口罩等多項措施，這些措施在一定程度上緩解了疫情。然而，從8月份開始，疫情開始反彈，到12月中旬，美國新冠肺炎死亡人數(shù)超過80萬，確診人數(shù)超過5000萬，這兩項數(shù)據(jù)均居全球之首，2021年美國死于新冠肺炎的人數(shù)也超過了2020年。奧密克戎變異毒株的擴散使美國控制新冠疫情的前景更加黯淡。來自共和黨的抵制和一部分美國人對待疫情的非科學(xué)態(tài)度，使得拜登的抗疫政策效果大打折扣。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，上半年復(fù)蘇強勁，失業(yè)率顯著下降，全年新增就業(yè)崗位近600萬，但從第三季度開始，疫情的反彈、供應(yīng)鏈危機、勞動力短缺等因素導(dǎo)致經(jīng)濟增長顯著放慢，預(yù)計全年增長5%左右。最大的問題是通貨膨脹。自4月份起，美國通脹指數(shù)持續(xù)攀升，至11月份，美國消費者價格指數(shù)（CPI）同比漲幅達到6.8%，是1982年6月份以來最大同比漲幅，剔除波動較大的食品和能源價格后，核心CPI同比增長4.9%，達到1991年8月以來最高水平。由于通脹主要體現(xiàn)在能源和食品價格上，美國家庭生活受到顯著影響。

在移民改革問題上，拜登政府以應(yīng)對拉美非法移民、改革移民制度為核心，扭轉(zhuǎn)特朗普政府的反移民政策，放寬一系列移民限制措施。然而，這不僅導(dǎo)致大量來自中美洲的移民長期聚集在美墨邊境而產(chǎn)生嚴重的人道主義危機，美墨邊境的非法越境行為也達到了2000年以來的最高水平。在此情況下，拜登的移民政策遭到共和黨的激烈抨擊，眾多聯(lián)邦及地方官員批評甚至控告拜登干涉邊境部門執(zhí)法，公然漠視美社區(qū)安全問題，其終止《移民保護議定書》的決定也遭到了最高法院的否決。拜登的移民新政進退兩難。

疫情反彈，通脹高企，移民問題處置失當(dāng)，加上阿富汗撤軍招致災(zāi)難性后果，這些因素導(dǎo)致拜登支持率急劇下滑，執(zhí)政9個月后，拜登的支持率下降到44.7%，是自1945年以來美國總統(tǒng)中同期支持率最低的一位。另一方面，黨派斗爭有增無減，政治對立依舊尖銳，國會共和黨人在一些重要法案的投票上完全按黨派劃線，拜登在就職演說中發(fā)出的“讓美國團結(jié)起來”的呼聲早已隨風(fēng)消逝。

外交建樹有限

外交上，拜登政府汲汲于發(fā)出“美國回來了”的信號，謀求重振美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。首先是重新加入特朗普退出的一系列國際機制。拜登在就職當(dāng)天即宣布美國重返《巴黎氣候協(xié)定》，并召開氣候峰會，出席聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥峰會，還與中國發(fā)表了關(guān)于強化氣候行動的聯(lián)合宣言。拜登意圖通過上述舉措表明其對氣候變化問題的高度重視，同時也是要展示美國的國際領(lǐng)導(dǎo)力。此外，拜登政府也決定重返伊核協(xié)議，通過外交手段解決伊朗核問題。其次是修復(fù)和鞏固與同盟及伙伴的關(guān)系，特別是跨大西洋伙伴關(guān)系。拜登出席了七國集團峰會、北約領(lǐng)導(dǎo)人峰會以及美國-歐盟峰會，建立了美國-歐盟貿(mào)易與技術(shù)理事會。在印太地區(qū)，拜登政府大力推進以美日印澳四國合作為核心的印太戰(zhàn)略，提升合作層級，召開了兩次四國峰會，與澳大利亞和英國結(jié)成新安全伙伴關(guān)系，積極拉攏東南亞國家。第三是強化與中國和俄羅斯的戰(zhàn)略競爭與對抗。拜登政府大體上繼承了特朗普政府對華政策路線，視中國為最嚴峻的戰(zhàn)略競爭對手，在經(jīng)濟、安全、外交、人權(quán)、全球治理等領(lǐng)域與中國展開競爭。另一方面，拜登政府將俄羅斯看作美國最大的威脅，在經(jīng)濟、外交、安全等領(lǐng)域不斷對俄羅斯施壓。華盛頓召開的所謂“民主峰會”也是打著民主的旗號強化與中俄兩國的對抗。

一年下來，雖然美國的國際形象相比特朗普時期有所改善，美國的國際可見度顯著提升，同盟關(guān)系也得到一定的修復(fù)，但總體上建樹有限，失誤不少。從阿富汗撤軍導(dǎo)致的大潰敗嚴重打擊了美國的國際聲譽，削弱了盟友對美國的信任，也降低了拜登在國內(nèi)的支持率。美英與澳大利亞開展核潛艇合作破壞地區(qū)和平穩(wěn)定，加劇軍備競賽，損害國際核不擴散協(xié)定。不僅如此，美國從法國手中搶走與澳大利亞的潛艇交易也嚴重沖擊了美法關(guān)系，暴露了華盛頓在處理跨大西洋伙伴關(guān)系上的極度自私自利。盡管拜登政府竭力拉攏歐盟共同對付中國，但歐洲不愿緊跟美國，而是基于自身利益謀求戰(zhàn)略自主。關(guān)于重返伊核協(xié)議的談判進展不順。烏克蘭局勢緊張，大有沖突一觸即發(fā)之勢?！懊裰鞣鍟币惨蛎绹陨碓愀獾恼伪憩F(xiàn)而具有諷刺意味。

中美關(guān)系持續(xù)低迷

拜登政府聲稱在處理對華關(guān)系上以競爭為主旨，兼顧必要的對抗和可能的合作。競爭實際上是遏制和打壓的代名詞。拜登政府保留了特朗普對華貿(mào)易戰(zhàn)的關(guān)稅，并對中國打新疆牌、香港牌、臺灣牌、科技牌、疫情牌、盟友牌、價值觀牌等等，不斷對華施壓，挑起摩擦與對抗，導(dǎo)致中美關(guān)系持續(xù)低迷、動蕩。究其原因，一方面是由于拜登政府受到美國國內(nèi)政治的嚴重制約，無法走出特朗普對華政策的陰影，同時，拜登執(zhí)政團隊視中國為美國最主要的戰(zhàn)略競爭對手，這一認知決定了它與中國打交道的強硬方式。

另一方面，拜登政府又希望謀求中方在美國關(guān)心的一系列問題上的合作，如氣候變化、能源安全、朝鮮半島、伊朗核問題、阿富汗等，而對華強硬的交往方式遭到中方堅決抵制，無法達到上述目標。在此背景下，拜登加強了與中方的接觸力度，在9月10號與習(xí)主席通話后，又在11月16號與習(xí)主席舉行了視頻會晤。拜登在與中方的溝通中釋放了希望加強合作、管控分歧的信號。這兩次高層互動在一定程度上緩和了雙邊關(guān)系氣氛，為兩國關(guān)系的改善注入了動力，推動一些個案問題的解決。但是美方宣布所謂“外交抵制”北京冬奧會，對中國實體機構(gòu)施加新一輪限制和制裁，表明拜登政府對華政策的基本思路未變，中美關(guān)系的基本態(tài)勢將是冷接觸、熱競爭，局部脫鉤，有限對抗。

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《變局與謀局: 復(fù)旦國際戰(zhàn)略報告2021》發(fā)布

http://www.iis.fudan.edu.cn/90/e6/c6840a430310/page.htm

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